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加快全国统一电力市场建设是深化电改的关键
阅读: 1730 发布时间:2013年12月25日
加快全国统一电力市场建设是深化电改的关键
《 中国能源报》( 2013年12月23日 第 20 版)

  当前,中国改革已进入攻坚期和深水区。近期,党的十八届三中全会研究部署了全面深化改革重大问题,明确“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”,并指出“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。全国统一电力市场是统一开放、竞争有序的市场体系的重要组成部分。中央全面深化改革的方向不断明确,从而使得加快统一开放全国电力市场建设的未来路径渐趋明朗。

  统一电力市场:
  差异化背后的共同选择  
  电力市场是电能生产、传输、交易的载体,更是发电侧、电网和用电侧等市场主体交易机制的集中体现。电力市场运行模式的选择,是一国电力体制改革的关键。但在具体选择上,各国都结合经济社会发展阶段、电力工业格局、电网发展现状等自身国情,模式也是各种各样。在实践成效上,既有通过改革提升效率、降低电价的成功案例,也有市场失衡、停电频发、引发动荡的教训。
  事实上,各国电力市场化改革没有“规定动作”,美国、法国等国家并未照搬盛极一时的英国模式,原电力工业部总工程师周小谦说:“这是因为他们各自都有不同的条件限制,选择了适合自己的改革路径。这些特定的限制条件不仅包括电力市场发展水平,还包括资源状况、经济体制,甚至社会和文化价值上的差别。” 
  国家能源局原局长张国宝,曾对各国电力市场化进行过这样的描述:“世界各国电力市场运行与管理体制没有完全相同的。法国是法国电力一家垄断、发输配售一体化运行;美国是历史形成了分散电网,发、输、配、售环节分开的模式。美国自己都认为效率不高,美加大停电这样的恶性事故就是例证,但美国自身也难以改变,电网建设滞后、设备老化、举足维艰。”在他看来,电力市场化改革不能光看发达国家,我国拥有统一的大电网,运营安全高效,并形象地将其比喻为:“墙里开花墙外香。”
  的确如此,各国电力市场化改革并非“看上去很美”。英国“拆分式”改革后,出现电价上涨、供电紧张,多家电力企业被外资收购。意大利将调度与电网分离,导致电网运行协调困难,2003年发生全国大停电事故后,不得不将调度与电网重新合并。俄罗斯实施拆分后,电网发展严重受限,运行效率和供电可靠性降低,2012年被迫将输电与配电重新合并。印度实施发、输、配分开,电网管理混乱、各自为政,2012年7月连续发生两次全国性大停电。德国由于电网私有化所造成的高污染和高电价,引发了席卷全国的示威和全民公投,要求建立国有电力公司,以驱逐目前控制电网的外国公司。欧盟多个成员国近年相继发生大停电事故,改革已从提高成员国市场效率转向构建欧洲统一电力市场和保障能源安全。
  我国竞争性电力市场建设起始于1998年。1998年12月,国家组织了浙江、上海和山东等6省(市)进行“厂网分开、竞价上网”省电力市场试点工作。2003年开始推进区域电力市场试点建设工作,东北、华东和南方区域电力市场先后开展了模拟运行。2004年开始探索电力用户与发电企业直接交易试点工作,截至目前,已有11个省开展了试点。跨区跨省电力交易增长迅速,2012年,国家电网公司跨区跨省交易电量达到6055亿千瓦时,比2003年增长了3.2倍。尽管如此,真正意义上的电力市场体系在我国也尚未形成。
  市场范围扩大会带来市场主体增多和供应增加,使竞争更加充分、配置资源的效率更高,这已经成为各国电力市场建设的经验总结。随着可再生能源的发展,清洁电力大范围消纳的需求也进一步推动了交易范围的扩大。欧盟已明确提出2014年建成统一电力市场的目标;2010年,美国联邦能源监管委员会(FERC)通过了由纽约、PJM、中西部、新英格兰以及加拿大安大略省5个ISO(RTO)联合提出的区域电力市场扩大的提案;在澳大利亚,国家电力市场已经从最初的两个州扩大到覆盖全国大部分州。
  国家发改委电力市场改革研究专家组成员、华北电力大学教授曾鸣认为,从世界各国电力市场发展历程来看,产权式业务拆分已不再是必备条件,在英国、德国、俄罗斯已经出现了输配和售电侧重回一体化的新趋势,电力市场随着电网规模扩大、等级提升而不断扩大,成为电能输送、交易平台,走向构建统一开放大市场的共同抉择,这也展示了电力市场发展的基本规律。
  事实上,统一市场不仅反映在电力行业,据国家能源专家咨询委员会委员、厦门大学经济学教授林伯强介绍,我国煤炭、棉花、粮食等各类产品都在逐步推进全国市场的建设,为各类商品和生产要素自由流动和优化配置创造条件,使经济保持活力和效率。他认为,电力市场建设应追求支持经济增长、支持环境的可持续发展以及保障全社会普遍用电服务三个目标,建设更大范围的统一市场,则是实现上述目标的前提和基础。
  全国统一电力市场
  让远水能够解近渴
  我国常规能源资源主要以煤、水为主,全国2/3的煤炭资源分布在山西、陕西、内蒙古、新疆等西北部地区,近80%的水力资源主要集中在四川、云南、西藏等西南部地区。而电力负荷占全国总负荷的2/3以上的东部沿海地区经济发达,但能源资源量却十分贫乏。“构建全国统一电力市场,不是人们主观意愿使然,而是我国的基本国情和客观要求决定的。”周小谦说,“我国能源资源分布和区域经济发展的不均衡性,决定了必须要建立全国统一的能源市场,这样就能够让远水来解近渴成为现实。”
  随着我国经济社会持续快速发展、雾霾等环境问题不断加剧,能源开发重心正在加速西移北移,部分区域电网内原有的平衡格局已被打破,清洁能源的大规模消纳也需要跨区域大电网和大市场的有力支撑,对加快构建统一开放、竞争有序的全国电力市场提出了紧迫而现实的要求。
  中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏说:“我国能源资源分布于负荷中心的非均衡现实环境,如何来解决呢,答案是构建全国统一电力市场,实现资源优化配置。”他介绍,长期以来,我国电力工业形成了“省为实体,就地平衡、分区域平衡”的发展模式。近年来,随着我国一次能源与用电需求分布不均衡的矛盾不断加剧,部分区域电网内原有的平衡格局已被打破,跨区域优化配置资源的需求更为迫切。由此看来,与区域市场相比,全国电力市场更符合我国电力发展要求。
  “十二五”国民经济和社会发展规划指出,我国要建立统一开放、竞争有序的现代化市场体系,其核心是进一步打破行政性垄断和地区封锁。现代化市场体系的建设,相应地需要建立统一开放、竞争有序的电力市场体系。
  原能源部国际司司长、清华大学兼职教授谢绍雄认为,“就地平衡、局部平衡的发展思路导致能源结构不合理,能源配置过度依赖输煤,大范围优化配置资源的能力严重不足。近年来,我国西南地区弃水、‘三北’地区弃风已广受社会诟病,而这些事远非区域电力市场所能解决的。”
  谢绍雄说:“从现实经济社会发展的需求看,区域市场已无法满足电力资源在全国范围内优化配置的要求,不仅难以达到竞争的效果,反而会成为新的壁垒,增加区域电力市场之间协调的难度和成本。”
  曾鸣认为,建设全国统一电力市场,就是要通过统一电力市场的核心交易机制,规范各级电力市场秩序,打破电力发展和交易的地域界限,降低市场主体之间的交易成本,扩大西部能源基地电力向东部经济发达地区电力电量的输送,将西部地区的资源优势转化为经济优势,为我国社会经济的协调、快速发展提供强有力的支撑。
  国网能源研究院总经济师魏玢说:“‘5号文件’曾提出建设区域电力市场。目前来看,区域电力市场由于受配置规模、配置范围以及内部发电资源互补性差等制约,发展潜力不大。”
  国家能源专家咨询委员会副主任、中国能源研究会副理事长周大地认为,区域市场使得各方从各自的利益最大化出发,无效、低效竞争的势头可能会很大,各地区重复建设、产业雷同的现象已经非常严重,这是全社会的损失。
  近年来,跨区域的全国电力优化配置需求正在逐年迅猛增长。2012年,国家电网跨区和跨省交易电量分别为3225亿和2830亿千瓦时,跨区交易电量比2003年增长了8.5倍,年均增长28.4%,而区域内跨省交易电量仅增长1.6倍。今年,华东电网迎峰度夏如果没有2442万千瓦的外来电力支援,将遭遇严重困难。
  魏玢进一步解释说:“相对于区域市场,国家市场优化配置资源的潜力更大、效率更高。我国电源分布的区域特征明显,区域内部发电资源互补性差,优化配置空间有限。而区域间由于互补性明显,跨区资源优化配置的潜力很大。煤电为主的华北、华东地区与水电为主的华中地区水火互济效益显著。华北、华东、华中等电力受入地区与东北、西北等电力输出地区,可以在大范围平衡电力供需、调剂余缺。随着市场范围的扩大,还可以获得错峰避峰、跨流域补偿、减少备用等综合效益。”
  目前,我国水电、风电、光伏等可再生能源发展势头迅猛,到2015年全国常规水电、风电和太阳能发电将分别达到2.6亿千瓦、1亿千瓦和3500万千瓦;2020年风电装机将超过2亿千瓦,光伏发电超过5000万千瓦。从地域分布来看,未来我国新增水电的80%分布在西南地区,风电的85%以上分布在“三北”地区,西北、内蒙古等地区的大型光伏电站占有较大份额。这些清洁能源富集区的电力需求规模小,仅靠区域内自身消纳难以支撑清洁能源的大规模开发。到2020年,我国需要跨区外送的水电规模将达到7600万千瓦,外送电量占全国水电总发电量的25%;需要跨区外送的风电规模将达到8000万千瓦,外送电量占全国风电总发电量的40%以上。
  一方面是中东部地区持续大范围的雾霾笼罩,另一方面是大量的清洁能源需要集中送出,全国统一电力市场的构建显得更为直接和迫切。
  坚强智能电网:
  统一电力市场的高效配置平台  
  电网是电力市场的物质基础,具有网络市场功能,既是输送载体又是市场载体。当前,以特高压为骨干网架的坚强智能电网建设取得积极进展,全国电网(除台湾外)已实现互联。大市场的基础是大电网,我国统一电力市场建立的基础是坚强的国家骨干电网。
  刘纪鹏认为,正是由于有全国统一市场的现实需求,特高压电网技术获得了令发达国家仰视的成就,形成国家竞争力。事实表明,全国联网取得了相当成就,应该被人们看到。
  目前,我国跨大区联网主要采用500千伏交流线路。500千伏交流线路输送能力有限,如果西部能源基地的电力全部采用500千伏输电线路送往用电负荷中心,需要架设过多的输电线路回数,而线路走廊紧张将会限制输电线路的建设,在沿海经济发达地区这一矛盾尤为突出。此外,500千伏交流线路的经济送电距离为500-800千米。随着我国能源资源开发的逐步西移和北移,我国西部和北部能源产地与东部消费地区的能源输送距离越来越远。北部煤电基地距离华中、华东负荷中心约800-1700公里,西南水电距离华中、华东负荷中心约1500-2500公里,新疆煤电和西藏水电距离东部负荷中心将超过3000公里。如此远距离、大规模的电力输送,远远超出了500千伏电网的承受能力。全国统一电力市场的建设和能源资源的大范围优化配置,提出了建设更高电压等级全国骨干网架的要求。
  欧洲能源管理师、中德可再生能源合作中心执行主任陶光远说,未来功率巨大且不稳定的西部和北部风电与太阳能电力的传输,以及随之产生的包括可调节电源、储能和灵活用电在内的智能电网运行,需要有一个非常可靠和高效的技术和经济机制进行调节控制,这是未来大量可再生能源电力并网后不能回避的严峻问题。如果上述问题没有有效的解决方案,那么在可再生能源蓬勃发展的形势下,电网可能会面临严重的困境。
  与500千伏电网相比,1000千伏特高压电网具有输送容量大、距离远和损耗小的优点。1000千伏特高压交流输电线路输送功率约为500千伏线路的四至五倍;±800千伏直流特高压输电能力是±500千伏线路的两倍多;在输送相同功率的情况下,与500千伏线路相比,特高压交流线路可将最远送电距离延长3倍,而损耗却只有500千伏线路的25%至40%,并且可以节省60%的土地资源。更重要的是,特高压电网还可以大幅度提高电网自身的安全性、可靠性、灵活性和经济性。
  通过特高压电网的建设和发展,将使我国大区域之间的电网联系变得紧密,全国范围内的电力交易将更加顺畅。特高压电网西起煤电和水电基地,东接负荷中心,从空间上实现了发电企业与电力负荷中心区域的直接相连,打破了区域限制,为大型煤电、大型水电、大型核电参与电力市场竞争提供了“高速公路”。通过为更多的市场主体提供输电通道,将减少单个市场主体的市场份额,从而实现充分的电力竞争,最终使电力用户真正享受到实惠。
  据中国工程院院士郭剑波介绍,通过特高压实现大区联网,使得我国电网形态、结构、功能都发生深刻变化,电网分层分区更加合理,跨区跨省电力输送能力不断提升,输送需求也逐步加强,将改变传统电力电量分省分区就地平衡的格局。随着跨区资源配置能力的成倍提升和“三华”同步电网的形成,将为大范围实现电力资源优化配置提供坚实可靠的物质基础和载体,这就要求必须大力发展跨区跨省交易,建立全国电力市场,通过市场机制促进电网的市场功能有效发挥,推进西部和北部大水电、大煤电、大型可再生能源基地的集约化开发,引导资源的合理流动和优化配置。
  曾鸣认为,建设统一高效的坚强智能电网,也就建成了市场交易的平台,电网既是电力传输的载体,也是市场的载体。要想构建全国性电力市场,必须要有一体化的电网体制做基础。
  中科院院士、清华大学教授卢强认为,电网一体化管理正是保持电网长期安全稳定运行的体制优势。从我国电力系统实际运行看,在目前我国电网结构相对薄弱的情况下,我国能成为世界上少数几个很长一段时间内没有发生大面积停电事故的国家,归根结底是我们有一个统一的电网管理体制。
  建设统一电力市场:
  我们需要什么?
  曾鸣认为,世界电力市场化改革,大多将焦点置于建立完善的市场机制。电力市场建设要坚持立法先行、规则引路,完善的市场机制才是开展竞争的最好保障。
  目前,全国电力企业数量超过5000家,电力用户数量达到4.23亿户,“多卖方”、“多买方”的市场主体已经形成。“足球场就好比是作为市场交易平台的电网,运动员就好比是买方和卖方。现在,我们不仅需要安排好运动员,建设好足球场,更需要比赛规则和裁判员。”中电联副秘书长欧阳昌裕对此作出了一个形象比喻。这个比赛规则和裁判员就是市场运行规则和市场监管机制。
  在曾鸣看来,电力市场需要满足三个基本条件:坚强电网、市场规则、电价机制。坚强的电网结构,建设大电网就是构建大市场,构建“三华”同步电网、加强全国联网,就是为全国电力市场奠定物质基础。健全的市场规则,包括市场准入规则、市场交易规则、市场监管规则和信息公开规则。这是电力市场正常运转、市场交易公平公正、市场信息公开透明的基本保障。科学的电价机制包括上网电价、电网电价和销售电价。充分发挥电价在平衡供需、促进竞争、节能减排、提高能效、推动发展方面的重要作用;积极稳妥推进大用户交易试点等工作,统筹解决工业与农业、城市与农村之间的电价交叉补贴问题,无疑将是电价改革的前提。
  谢绍雄认为:“全国统一电力市场是以统一设计为前提,以统一规则为基础,以统一平台为保障,以统一运营为手段,在全国建立一个市场,将所有交易品种全部纳入电力交易平台统一组织开展。”在市场建设过程中,要保持电力系统的完整统一,坚持输配一体化和电网调度交易一体化,构建市场规则统一规范、市场主体公平准入、市场运行公开透明、市场管理高效有序的电力交易平台,充分发挥全国电力市场在保障安全供电、优化电力配置、提高能源效率、促进节能减排、服务改善民生中的重要作用。
  张国宝指出:“电力和能源体制的改革必须和价格、政府审批制度改革、政府管理机构改革、投融资体制改革相适应,要和法制建设的进程相适应。”
  加快建设公开透明、充满活力的全国统一电力市场,将有效激活各市场要素,推进我国电价体制改革;我国能源资源分布与负荷分布不均衡的国情,决定了能源大范围流动的必然性,更彰显了加快构建公平、开放、高效的全国统一电力市场体系,充分发挥市场配置资源的主体性作用,实现全国能源资源优化配置,应是深化电改的应有之义。
  (王旭辉)